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（方国华 毛春梅 陈阳宇）
摘要：节水型社会建设的顺利推进有赖于资金的稳定投入。目前我国节水型社会建设投资机制不完善导致资金缺口很大．制约着节水型社会的建设。在分析节水型社会建设投资机制问题和节水型社会建设项目特点的基础上．探讨了水利部门节水型社会建设多元化的筹资途径：公共财政支出是节水型社会建设投资的主渠道，应保证财政资金的稳定投入并保持适度增长：挖掘财政投资潜力．用好用活水资源费．解决节水型社会建设资金瓶颈：充分利用市场机制，多元化筹措节水型社会建设资金。
关键词：节水型社会建设；投资机制；公共财政；水资源费；市场机制
中图分类号：S832．41+TV213．4 文献标识码：B 文章编号：1000-1123(2007)15-0004-03
一、节水型社会建设水利投入的主要问题
1．财政资金投资规模不稳定，投资增长机制不完善
世界上大多数国家的水利建设融资结构中．政府部门投资一般都占到70％左右。从目前我国节水型社会建设投资情况看．各级政府投资明显不足．并且呈现出不稳定性。
节水型社会建设投资中的财政投入以水利建设资金和财政预算内水利投资为主。水利投资主要依赖于国债专项资金的规模，水利国债占国债总发行量的17．4％。随着国家宏观经济政策的调整和国债发行量的减少．水利投资规模也受到影响．水利投资中用于节水型社会建设的部分．比例较小而且不稳定。“十五”期间水利基建投资用于节水灌溉投资为33．13亿元． 占水利基建总投资的1．17％ ．比“九五”期间的0．829％高出0．34个百分点．用于节水型社会建设的投资虽然有些增加．但增加力度不够。节水灌溉的投资主要来源于中央财政预算内资金．“十五”期间的各年节水灌溉投资占中央财政预算资金的比重分别为4．3％、1．3％、1．4％、1．4％和1．06％．节水灌溉投资中财政资金投资规模不稳定．投资增长机制不完善。随着国债发行量的减少．整个水利投资规模将受到影响．从而也将影响到节水灌溉投资的稳定投入．对节水型社会建设规划方案的有效实施及目标的顺利实现产生一定的影响。
2．地方配套资金不能及时落实，导致节水工程难以发挥正常效益
许多节水工程是由中央与地方共同出资承担的．如大型灌区节水改造项目．其骨干改造工程由中央投资．其余资金由地方配套。这种“配套建设”模式．对于充分调动地方政府投资的积极性起到了很好的作用．但也出现了一系列弊端．主要表现在地方政府配套的水利财政资金供给明显不足．国家的资金到位了．项目开工了．可配套资金无着落．工程不能发挥效益。最终的结果是国家花费大量资金建设的工程不能发挥应有的效益．导致资金的低效利用和水资源的极大浪费。
配套式的投资模式还造成用水计量体系极不完善。由于配套资金不到位．大多数灌区的计量设施体系不完善．不能按方收费．制约了水资源高效利用。
3．节水型社会建设的公益性导致其吸引社会资金的能力较差
尽管国家采取了众多的宏观调控政策．鼓励社会资金投入水利行业．但由于节水型社会建设项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率．回报率低．社会资金一般不愿投入节水型社会建设项目．无法吸引更多的社会投资。
4．节水型社会建设分级负责、分级管理的事权划分体系尚不完善
为加快节水型社会建设的步伐．规范投资管理行为．应对节水型社会建设的事权在中央、地方及地方各级政府间进行合理划分，明确中央、省、市县各级政府的职责。但目前节水型社会建设分级负责、分级管理的事权划分体系不完善．特别是省级和地方市县问的事权缺乏规范的事权划分准则．在政策把握上存在人为因素．易导致节水工程投资主体的缺位。
二、节水型社会建设项目的特点分析
1．以提供公共物品为主，应纳入政府公麸财政投资范围
节水型社会建设中所创造的绝大多数产品或服务．具有联合消费、共同受益的特征．服务对象不能自由选择或排斥．从而表现出一定的公共物品属性。由于其投资规模较大且不易回收．一般投资者不愿将资金投向这类项目。而这些项目的社会效益巨大．对国民经济发展具有巨大作用。因此对于节水型社会建设项目．各级政府必须特别重视．其投入应当纳入政府财政投资范围。
2．应适当引入市场机制
公共物品应该由政府投资．但在实践中．一方面由于公共财力不足．另一方面政府直接参与投资和经营．不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能．不利于企业之间的竞争．因此对于节水型社会建设中的准公益项目．可以通过“产权界定”的机制来实现其消费的可分割性．将“不付费者”排除在外。因此．可以在一定程度上实现责任者与经营者的分离．这类项目可通过市场完全建设和运营．以有效提高公共物品的效率。以节水型项目中城市再生水的利用如废污水资源化建设项目为例．该类项目具有单独消费、供应易于排除的基本特征．属于准公共物品．应该引入市场机制．允许社会资金参与建设和运营。
根据节水型社会建设项目的特点．节水型社会建设多元化投资机制应为：一是公共财政支出是节水型社会建设投资的主渠道．应保证财政资金的稳定投入并保持适度增长：二是要把握机遇充分挖潜财政投资潜力：三是充分利用市场机制．多元化筹措节水型社会建设资金。
三、节水型社会建设多元化筹资途径
1．充分发挥公共财政的基础作用，建立节水型社会建设的财政稳定投入和增长机制
公共财政的基本职能就是提供公共产品或服务。节水型社会建设项目中大部分为纯公益性项目和以公益性为主的项目．是以社会效益为主．公益性强的基础设施．属于市场机制失灵的公共产品领域．因而这类产品和服务只能由政府直接提供．由政府出资建设。所以公共财政支出将是节水型社会建设投资的主渠道．政府应稳定投入并保持每年适度增长。
根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》．推进节水型社会建设是“十一五”水利发展的战略重点之一．财政应稳定投入并建立节水型社会建设的财政投入增长机制。
(1)调整水利基本建设投资结构，提高节水方面的投资占水利基建投资的比重
按照公共财政要求．财政资金要从竞争性领域中退出．特别是要从一般加工业中退出．将投资重点放在基础设施建设上。水利基础设施作为基础设施的首位．必须在财政预算内投入上体现出来．在现有基础上提高水利基本建设投入的增长速度．保证逐步达到与财政基本建设支出增长速度相一致。
逐步调整水利基本建设投资结构．将水利基本建设投资的重心向节水型社会建设项目倾斜．确保在今后5～10年内我国节水型社会建设投资有一个较快的发展。“十五”期问．节水灌溉投资占中央财政预算内投资的比重平均为1．89％ ．建议这一比重每年提高0．5个百分点。根据“十一五”水利规划计划工作思路和任务．“十一五”水利基建投资中央财政预算投资每年为200亿～240亿元．按240亿元计．这样“十一五”期间中央预算内资金即可解决节水灌溉投资34．68亿元。
(2)稳定水利建设基金政策，扩大基金筹集范围．创新节水型社会建设长效投入机制
水利建设基金属于专项资金．由各级财政部门负责征收．纳入财政预算管理．专项列收列支。根据国务院《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》．水利建设基金至少可执行到2010年．这是一项较为稳定的水利建设资金来源渠道．必须充分利用好这一政策。从目前水利建设基金使用情况看．水利建设基金多用于大江大河治理、控制性水利枢纽工程建设和防汛通信方面．用于节水型社会建设项目的较少。根据节水型社会建设的战略地位及水利建设基金存在的现实问题．可考虑扩大水利建设基金的资金来源，用于节水型社会建设。如考虑水价加价以增加水利建设基金．是当前增加节水型社会建设投入的可行措施．同时加强预算管理．使其作为节水型社会建设的长期资金来源之一。根据水利部《2005中国水资源公报》，2005年全国总用水量为5633．0亿m3．其中居民生活用水量为675．1亿m3．工业用水量为1285．2亿m3。若在工业用水和居民用水中每立方米加价0．05元． 则每年可筹集98．02亿元资金用于节水型社会建设．“十一五”期间即可筹集节水型社会建设资金490．08亿元。这部分资金可用于支持城市节水工程建设及非常规水源工程建设。
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(3)适当发行基础设施建设债券，增加对节水型社会建设的投入
基础设施建设债券作为财政收入的补充．是财政筹资的又一大来源。针对当前国家水利建设投资逐渐缩小的趋势．国家应根据国内外金融形势的变化．适时适量地发行国债．投入节水型社会建设．一方面直接增加投资总额．另一方面带动地方财政配套资金的增长．同时还有利于吸收大量社会资金的投入。
(4)开辟财政预算外筹资渠道
自筹资金通常指由地区、部门或企业自行筹集的建设资金。自筹资金是国家预算外资金的一部分。地方财政自筹资金主要来源于地方所征收的附加税和地方财政支出预算节余等。例如国家为保证农业重点基础设施建设和大中型骨干工程建设资金．筹集的农业重点开发建设资金：为加强防洪保安基础设施建设．政府起征的防洪保安基金：为扶持地方水利基础设施建设．国家设立的粮食生产发展专项基金；还有扶贫基金等。针对节水型社会建设的实际．可以尝试开辟类似防洪保安基金、农发基金的财政预算外资金．例如重点节水工程建设资金、节水产业发展专项基金等．作为节水型社会建设财政投入的有益补充。
2．用好用活水资源费，解决节水型社会建设资金瓶颈
《水资源费征收管理条例》明确规定．水资源费应主要用于水资源的节约、保护和管理，因此用好用活水资源费将是对节水型社会建设财政投入的有益补充。
国家开发银行作为政策性银行．政策项目多用于公益性强、投资需求大、建设周期长的项目，该类项目往往会产生较大的经济效益与社会效益 节水型社会建设项目大多是公益性项目和以公益性为主的节水项目．可以采用水资源费与政策性贷款相结合的投入方式。如对于节水示范区建设． 以未来水资源费的收益作为还款保障向银行申请贷款。水资源费征收范围广、征收数量大．因此．公益型项目以其作为收益权来进行政策性贷款是完全可以的。且水资源费可以成倍地放大使用．节水型社会建设的投入在短时期内可以大大增加。
3．充分利用市场机制，多元化筹措节水型社会建设资金
(1)水权交易资金用于节水型社会建设
以流域为单元明晰初始水权．对全流域内的省、市、县实行总量控制和定额管理．建立水权交易市场．引导水资源向效益高的领域转移。水权交易资金用于农业节水、工业节水、生活节水以及再生水回用等非常规水源利用等节水工程建设。
(2)特许经营
特许经营适合需要较大投资以提高普及率或改善服务质量的项目．如城市供水管道改造、中水回用、非常规水源利用等节水工程项目。对这些项目进行特许经营时．由地方政府通过招标、拍卖等公平竞争的方式确定特许经营者．然后由政府向其颁发特许经营权证或由实施机关与其签订特许经营协议．确定特许经营中的具体操作及监管问题 在特许经营中。承包商将承担更多的投资责任．如对于非常规节水技术的研究．对节水工艺的改进．以及对固定资产的更新规定等。在政府保留资产所有权的前提下．私营部门不仅负责投资而且负责设施的经营和维修。
各级政府在实施具体的项目操作之前．必须做好一些关键性的工作．此外政府还应积极建立完善的市场监管体系．包括市场准入监管、服务与水质监管以及成本与价格的监管。
(3)完善水价形成机制
水费是当前供水企业进行供水管网改造的重要资金来源。由于水价偏低．目前企业自身良性循环问题都不能解决．难有积极性投资于供水管网改造。因此，完善水价形成机制．是提高企业自筹能力的保证。
(4)建立企业化投资机制
企业化投资机制是一种在大城市中搞节水型社会建设的有效形式．是主动适应市场、在市场经济的大环境中求发展的一种有益尝试．是对我国节水型社会投资体制的有效补充。企业化投资机制的运行方式是．首先成立代表政府行使职能的投资主体—— 实业单位(企业)，通过企业被事先赋予的生产资料进行生产经营活动所取得的经济效益．转而向城市的节水工程建设投资．从而实现“以企业化方式．减少政府对节水型社会投入”的设想。如城市节水工程建设、非常规水源利用工程建设．可尝试采用这种方式筹集资金。
(5)发挥农民用水者协会的作用，解决节水项目资金投入问题
从行业节水来说．节水型社会建设的重点领域是农业。农业是我国的用水大户，而灌区的农民又是用水户的主体。通过建立农民用水户协会．使农民用自己的组织搞好灌溉管理．完成对灌溉工程的节水改造．将用水的主体变成节水的主体．达到由农民自己解决有关节水项目资金投入和组织管理问题。
(6)向受益区征税
实行节水工程项目受益单位和个人征税．是符合市场规律的。某些节水工程．如灌区节水改造、井灌区节水改造、节水示范等，项目的公益性和受益的地区性特别明显．且工程规模大、投资多．单纯依靠财政投入有一定的困难：随着我国税费改革的深入．向受益区征税也成为节水工程项目资金筹措的一种有益尝试。
参考文献：
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作者简介：方国华(1964-)，女，河海大学教授，博士生导师，主要从事水利规划、水利经济和工程管理方面的教学科研工作。
信息来源：水信息网
来自：水网中国 www.watering.cn
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