可持续发展水价的理论分析——二论合理的水价形成机制-上海龙亚水泵厂推荐
（郑通汉）
摘 要 水价所决定的水供求不能超出水资源的承载能力和水环境承载能力，这是可持续发展水价的理论内涵；水价所决定的收支水平必须保证供水工程能持续运行和用水户有支付能力。因此，可持续发展水价所决定的水供求关系，要以水资源承载能力、水环境承载能力、供水工程承受能力作为定价的核心内容，以用水户承受能力作为边界条件。笔者对可持续发展水价的定价区间、水需求的价格弹性与用水户承受能力、水价模型的修正进行分析探讨。
关键词 可持续发展 水价 水资源承载能力
以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展是党中央新时期的治水方针。众所周知，可持续发展的本质是代际公平，谋求水资源可持续利用的核心是通过人与自然的和谐共处，达到水资源利用的代际公平。
理论上讲，水资源是可以再生的，可循环往复不断利用，但如果水资源的开发利用超出了水资源的承载能力和水环境承载能力，水资源赋存的环境遭到破坏，水资源就不可能持续利用。
水利供水工程是水资源可持续利用的载体，是国民经济和社会可持续发展的基础设施。如果水利工程不能持续运行，则以水资源可持续利用来支撑国民经济和社会可持续发展就是一句空话。
在市场经济中，价格是商品需求的重要因素。水是人们生产、生活中必需的商品，作为决定水需求的关键因素，水价形成机制是保证水资源可持续利用最重要的杠杆。同时，水又是一种特殊的商品，是人类生存、社会发展不可替代的、稀缺的资源和物质基础。水价决定水的供求关系，涉及广大消费者的社会福利，事关公平与社会稳定的大局。因此，水价的形成必须考虑用水户承受能力的极限，否则，就不能保证公平，无法保持社会稳定，国民经济与社会的可持续发展就无从谈起。
传统的水价形成机制在确定水价时只是部分地考虑了供水工程成本，缺乏可持续发展观，没有考虑保证水资源质与量的代际公平所耗费的成本，也没有考虑人与自然和谐相处的社会成本，对体现公平的用水户承受能力没有明确的原则予以规定。显然，传统的水价形成机制不能保证水资源可持续利用。
一、可持续发展水价的理论模型
可持续发展水价的理论内涵就是水价所决定的水供求不能超出水资源的承载能力和水环境承载能力；水价所决定的收支水平必须保证供水工程能持续运行和用水户有支付能力。换句话说，可持续发展水价的制定必须能保证水资源的可持续开发与利用，使水资源再生、循环的环境和基础不受破坏，同时兼顾供水工程承受能力和用水户承受能力。因此，可持续发展水价所决定的水供求关系，要以水资源承载能力、水环境承载能力、供水工程的承受能力作为定价的核心内容，以用水户承受能力作为边界条件。
笔者认为，汪恕诚部长提出的全成本水价理论，本质上就是可持续发展的水价形成机制。经过对全成本水价理论进行研究，初步研究结果表明，如果能用全成本水价理论确定水价，则可兼顾水管单位承受能力，用水户承受能力、水环境承载能力和水资源的承载能力，最终保证水资源的可持续利用。下面简析之。
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可持续发展水价理论模型由５个构成部分，即资源成本、工程成本、环境成本、利润和税收，资源成本体现的是水资源的承载能力，工程成本体现的是供水工程承受能力，环境成本体现的是水环境承载能力，可用如下式子表达：
Ｐ＝Ｐｗｒ＋Ｐｐｃ＋Ｐｅｃ＋Ｅ＋Ｔ １
式中：Ｐ为可持续发展水价；Ｐｗｒ为资源成本；Ｐｐｃ为工程成本；Ｐｅｃ为环境成本；Ｅ为利润；Ｔ为税收。
可持续发展水价构成中包含资源成本主要是体现价格杠杆对水资源承载能力的保护。从本质上讲，水资源承载能力反映的是水资源供求达到某种均衡的状态。当水资源的开发利用破坏了这种均衡，水资源再生、循环系统就可能崩溃，从而造成水资源不可持续利用。供水工程水价构成中包含资源成本可以通过价格杠杆对水资源开发利用进行有效的保护。通常，一个流域（或地区）对水资源的供求是可以预测，当水资源的供求平衡可能被破坏时，可以通过提高资源成本来提高水价，抑制用水需求，保证水资源的供求平衡。
可持续发展水价构成中包含工程成本主要是体现价格杠杆对供水工程承受能力的保护，体现的是对供水工程可持续运行能力的保护。所谓的供水工程可持续运行能力，世界银行专家组有一个明确的界定：“一个基础设施项目带来的经济返还率如不大于的话，至少也要等于资本的机会成本。它包括项目投入资本、运行和维护成本。否则，就不能被认为具有可持续性。”事实上，世界银行是严格按照投资的结果界定基础设施的可持续性。当然，中国的基础设施特别是水利工程或供水工程具有特殊性，不能套用世界银行的定价规则，但是，工程成本至少要达到供水工程所产生的净收益要等于该工程的全部成本。只有这样，才能保证供水工程持续运行。
可持续发展水价中包含的环境成本体现的是利用价格杠杆对人类开发利用水资源所造成生态环境功能降低的经济调节。在人类开发利用水资源的过程中，因为用水尤其是过度用水（如超采地下水）对环境造成破坏，或因为工业、生活废水给经济、社会和环境带来损失时，则必须利用价格杠杆，通过提高水价中的环境成本来提高水价，通过抑制用水，减缓经济发展给水环境带来的巨大压力，确保水资源承载能力和水环境承受能力不受破坏。
二、可持续发展水价的定价区间分析
１．如图１所示，水利供水工程承受能力曲线Ｃ＝ｆＴＧＤＰ 代表水利工程的运行成本，这是一条平滑向上、逐步增加的曲线，反映的是供水工程成本随时间和经济发展水平变化而变化的情况。供水工程随着时间流逝和经济发展水平的不断提高，维持供水工程正常运转的费用呈现越来越高的趋势。
２．如图２所示，水资源承载能力水环境承载能力 曲线Ｒ＝ｆＴＧＤＰ 代表的是水资源承载能力水环境承载能力 随时间和经济社会发展而变化的趋势。在经济发展初期，由于只注重大量开发利用水资源，促进经济发展，忽视了对水环境和水资源的节约、保护，再加上国民经济总体发展水平较低，科学技术较为落后，导致在经济发展初级阶段水资源承载能力和水环境承载能力不断下降。随着时间和经济发展水平的提高，人们对人与自然和谐共处，对可持续发展观点的认同，再加上经济发展水平的提高和科技进步，人类有更强的能力，更先进的技术去解决经济发展与自然资源、环境的矛盾。所以，水资源承载能力和水环境承载能力随时间和经济发展呈上升趋势。
３．如图３所示，用水户承受能力曲线Ｂ＝ｆＴＧＤＰ 代表的是用水户承受得起，有能力支付的经济能力随时间和经济发展水平的变化而变化的情况。曲线Ｂ表明，随着经济发展水平的不断提高，用水户承受能力有不断提高的趋势。在经济发展初期，农业结构调整、农产品结构调整、农业生产技术的进步、土地制度的变革，使用水户的承受能力得到较快的增加。但农业生产能力和效益的提高是有限的，尽管用水户承受能力会因经济发展和社会进步而带来收入入渠道多元化，如农民用水户进城务工或从事三产带来的收入某种程度上可以提高用水户承受能力，但如果农民发现水价高于预期的承受能力时（即种田带来经济上的负效益的时候），农民的最大利益是选择弃耕，因为本质上农民也是经济人。
４．如图４所示，将供水工程承受能力曲线Ｃ，用水户承受能力曲线Ｂ，重叠在一起，可以得出水价定价区间，即图中阴影部分。
图中，ａ点对应的价格Ｐａ保证了供水工程可持续运行，但超出了用水户承受能力，ｃ点对应的价格Ｐｃ保证了用水户承受能力，但供水工程不可持续运行，水价只有在阴影区ｂ里确定，才能保证供水工程可持续运行和用水户负担得起。
如图所示，Ｐ－Ｑ是水资源需求曲线，Ｒ是水资源承载能力（水环境承载能力）曲线，假设价格水平Ｐ与经济发展同步增加。Ｐｂ是临界水价，Ｑｂ是临界供水量，当用水量超过在临界供水量Ｑｂ，水资源承载能力和水环境承载能力就要受到破坏。在ａ区，水价Ｐａ决定的供水量在水资源承载能力和水环境承载能力以上，水资源承载能力和水环境承载能力受到破坏，所以Ｐａ是不可持续发展的水价。在ｃ区，水价Ｐｃ决定的供水量Ｑｃ低于临界供水量Ｑｂ所以，Ｐｃ是可持续发展水价。
三、水需求的价格弹性与用水户承受能力分析
所谓的水需求的价格弹性，是说明需水量随水价变化而变化的趋势。（不同的用水户，由于其种植结构和支付能力不同，对价格变化的反映也不同，因此，水需求价格弹性只表示需水量对水价变化的反映程度，而不表示对收入变化、种植结构或其他因素变化的反映程度。）
水需求价格弹性＝水需求量变化的百分比／水价变化的百分比。
水是一种特殊的商品，之所以特殊，主要体现在水价不是水消费的决定因素，而只是相对因素，这可以从农业用水价格弹性系数图看出。
如（图６）所示，水价Ｐｂ所对应的用水量Ｑｂ。Ｑｂ包含着两部分水量，一部分是保证农田产出最大化所必需的用水量Ｑａ，另一部分是因水价太低不能产生节水激励而采用大水漫灌等落后的灌溉方式所浪费的水量Ｑ１，Ｑ１＝Ｑｂ－Ｑａ （在这里，也包括计量设施落后和渠道渗漏造成的水资源浪费，因为太低的水价不能激励农民出资解决渠道的运行维护或更新，以减少渗漏。）
当水价从Ｐｂ降到Ｐｃ时，水量浪费增加，Ｑ１＝Ｑｃ－Ｑａ ；当水价从Ｐｂ提高到Ｐａ时，用水量Ｑ逐渐减少，最终达到Ｑ＝Ｑａ。此时，灌溉水量Ｑ等于特定面积、特定农作物所必需的水量，理论上不存在浪费水资源。
当水价从Ｐａ变化到Ｐａ＇，即水价在农民经济承受能力范围以内（即用水户对水消费的需求不仅有购买欲望，而且有支付能力，仍然构成水的有效需求），在这个区间内，水价变化不会对用水量产生影响。当水价超出用水户经济承受能力的范围，即在ａ —ｍ点区间内变化时，价格对水需求影响变得十分敏感，在这个区间内，用水户的需求量受到投入产出的约束，即此时农作物即使产量最大化，其产出（收入）也无法产生足够的收益来支付过高的农业生产成本（含水费支出），此时少浇水少产出与多浇水多产出产生的效益差距已经足够小，导致用水户有多少经济能力就浇多少水（俗称救命水），此时用水户浇水已经不追求产出效益最大化，因为产出已无效益可言。
当水价Ｐ提高到Ｐｍａｘ时，用水户种田处于亏损状态（负效益），大量用水户用不起水，最终选择弃耕，因为此时种地不仅没有效益，而且要亏损，在Ｐｍａｘ情况下，农民弃耕是最大效益。
由此可见，用水户经济承受能力的提高是有限的。水价对水资源的影响和调节有其特定的区间和空间，各地的情况千差万别，水价调整的空间和区间也不一样，因此，在制定水价时必须对用水户承受能力和农业的种植结构、相关农业生产成本做细致的研究，以求在最合理的区间内制定水价。
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四、可持续发展水价模型的修正
可持续发展水价模型既要体现资源成本、工程成本、环境成本对水价的影响，又要体现对供水企业的成本约束与合理的用水户承受能力，这是当前和今后一段时间中国国情所决定的。因此，有必要对可持续发展水价模型进行适当的修正，并作为我国水价改革的目标模式。
１．对工程成本的修正
鉴于当前一些水管单位人浮于事、管理水平较低、工作效率不高的体制弊端造成的成本扩张，使供水成本不实或一边提价一边不断进人超编的现象时有发生，有必要在确定水价时对水管单位进行成本约束，以控制供水单位不合理的成本，坚决剔除供水单位通过水价转嫁给用水户的因管理不善而造成的不合理成本增高。因此，有必要按一定的区域或流域测算水利工程供水区域社会平均成本。
各地或流域的测算由各地水行政主管部门根据本区域或流域的工程管理状况、社会经济因素等定期确定、公布和适时调整，作为水利工程供水价格核定的依据。
２．对资源成本的修正
考虑到当前和今后一段时间我国经济和社会发展面临的环境和未来趋势，对于农业供水中的资源成本不予计入水价。主要依据是今后一段时间农业仍然是国家重点保护的弱质产业，又是事关经济发展和社会稳定的基础产业。当前农业生产力水平仍然十分低下，再加上我国已加入ＷＴＯ，对农产品价格直接补贴将逐步取消，农民经济承受能力弱，农产品国际竞争力较低，水资源前期费用、水源涵养与保护及水资源宏观管理费用等应由政府公共财政支出来承担，以体现政府对农业的支持。
为了提高价格对水资源优化配置的杠杆作用，促进节约用水，提高用水效益，对资源成本的测算要根据当地的水资源赋存状况、开发情况、历年来水数量、前一年来水蓄水情况和当年来水预测情况，由水行政主管部门依据当地各行业用水定额和国民经济增长指标确定当年区域预测需水量，测算水的供求量，根据供求能力来确定资源成本，即水行政主管部门可以通过水价中资源成本优化配置水资源。因此，增设一个资源影响系数ａ来调整资源成本Ｐｗｒ。
修正后，资源成本Ｐ′ｗｒ＝ａＰｗｒ
式中，ａ的取值：ａ１，具体取值范围由水行政主管部门确定。同一区域或相同的水资源赋存状况或相近的水资源供求状况其的取值应相等。
３．对环境成本的修正
环境成本Ｐｅｃ体现的是水污染的治理和保护成本，鉴于上述的原因，拟对Ｐｅｃ进行如下修正：
在农业水价中暂时不计环境成本。
对于非农业水价，近期只计入水污染治理成本，具体取值与计算由当地物价部门商水质监测治理机构确定。
４．对可持续发展水价模型约束条件的修正
考虑到用水户尤其是农民的承受能力是价格主管部门最终核定水价考虑最多的问题之一，也是社会各界当前关注的焦点，关系到稳定的大局。因此，需要设计用户承受能力系数来反映用户承受能力对水价格确定的影响。
用水户承受能力在可持续发展水价模型中有两种体现的方法，一是最高限价法，即根据当前水费占人均收入情况和当前居民收入增加情况来确定一个水价上限。对农业用水，应主要考虑农民现金收入或人均纯收入情况、农业生产成本中水费所占比重及水费与其他生产资料在农业生产成本中比价关系等方面的内容，并依据当地的经济和社会进步水平来确定水价上限。即按全成本水价模式确定的水价只能接近或等于最高限价而不能超过最高限价。二是逐步提价法，即设定当前的水价是用水户最合理的支付，随着经济和社会发展，用水户经济状况得到改善，经济承受能力相应增强，可用于水费支出的能力同比例增大，水价相应提高。
按最高价法，修正后的可持续发展水价模型如下：
Ｐ＝Ｐｓ＋ａＰＴ＋Ｐ′ｅｃ＋Ｅ＋ＴＰｍａｘ （２）
式中：Ｐｓ为区域社会平均供水成本；ａ为资源影响系数；ＰＴ为探明水资源价格；Ｐ′ｅｃ为水污染治理成本；Ｅ为供水利润，农业供水Ｅ＝０；Ｔ为税收，农业供水Ｔ＝０；Ｐｍａｘ为区域经济承受能力指数，按逐步提价法，修正后的可持续发展水价模型：
Ｐ＝β（Ｐｓ＋ａＰＴ＋Ｐ′ｅｃ＋Ｅ＋Ｔ）３
式中：β为经济承受能力乘数，β的取值：农业水价β＝β 农＝１＋ΔＩ×Ｑ
式中：ΔＩ为农民人均纯收入增长率；Ｑ为水费支出占农业生产成本的比率；非农业水价β＝β 非农＝１＋ΔＧｉ×ΔＶｉ
式中：ΔＧｉ为非农业各部门收入增长率；如ΔＧ１为居民人均纯收入增长率，ΔＧ２为工业增加值增长率，ΔＶｉ为水费支出占成本的比率；如ΔＶ１为水费占城镇居民人均收入的比率，ΔＶ２为水费支出占工业生产成本的比率。
５．近期水价改革的目标模式
近期供水工程价格的测算与确定，建议按以下模式执行：
（１）农业用水定价模式
Ｐ农＝Ｐｓ＋ａＰＴＰｍａｘ（４）
（２）非农业用水定价模式
Ｐ非农＝β非农（Ｐｓ＋ａＰＴ＋Ｐ′ｅｃ＋Ｅ＋Ｔ）（５）
即在确定水价的过程中，资源成本以探明水资源价格ＰＴ乘上资源影响系数来代替Ｐｗｒ；以区域社会平均供水Ｐｓ成本代替工程成本ＰＰＣ。对于农业用水水价，以保本运行为目标，以测算农民用水户承受能力为最高限价的办法来体现政府的价格管制，防止垄断价格的产生危害社会稳定。
对于非农业用水，建议近期进行水价改革时计提利润、税金和水污染处理费具体可参考水利部经济调节司课题组研究报告《水价及相关问题研究》）。
五、近期水价改革的政策建议
建议选择若干地区进行可持续发展水价测算试点并配合做好如下工作：
１．水价确定程序规则化
即将合理的水价确定程序以地方条例或政府规章的形式规则化，以充分体现用水户参与，体现相关各方的权利和义务。
２．大力推进水利工程供水管理体制的改革，促进农民用水户协会的广泛成立
试点工作一定要和供水管理体制改革互为配套、相互促进。抓好水利工程供水管理体制的改革，特别要加大农业供水管理体制改革的进程。当前，最有效的制度安排是多中心治理结构，这是一种政府与农民用水户合作管理公共事物的有效模式。各级政府和水行政主管部门要大力推动，引导供水工程各灌区尽快建立用水者协会等民主管理组织。
３．认真做好试点地区水价改革的基础性工作
要认真组织《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》的修订工作，搞好区域水利工程供水社会平均成本的测算试点工作。
国家要尽快制定《水利工程公益性资产界定办法》《水管单位定员定编标准》，以利于工程成本的核算。
要大力推行用水定额管理。各地应根据水资源承载能力、水环境承载能力和经济社会发展状况，制定科学合理的用水定额，对各类用水实行定额管理，逐步将超计划用水加价过渡到超定额用水加价。
４．进一步加大对水利工程和灌区改造的投入
由于长期供水价格不到位造成用水的极大浪费。建议国家应像农村电网改造一样加大对农业灌溉工程改造的投入。尤其是我国加入ＷＴＯ以后，我们要充分利用“绿箱”政策，通过增加对农业灌溉工程的投入来保护农业和农民利益。
５．进一步加强水价形成机制和管理体制的研究和探索
要深入研究水价形成机制，研究水价与水资源状况、经济社会发展和人民生活水平、产业布局及经济结构的关系，争取在理论上取得更大的进展。
要进一步加快水利工程供水管理体制改革步伐，要注意充分发挥群众在水价改革实践中的积极性和创造性，鼓励基层水管单位和用水户在国家政策允许的范围内，积极探索水价制度的新形式。要大力推行农业灌溉末级渠系的产权及管理制度改革，推行用水户协会等民主管理体制，引导用水户积极参与供水工程的运行维护与管理，探索采用听证会办法，增加水价管理的透明度，减少中间环节加价和收费，提高水费实收率。
作者为水利部经济调节司副司长、博士
来自：水网中国 www.watering.cn
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