试论水资源统一管理的基本内涵-上海龙亚水泵厂推荐
（钱敏）
摘 要 水资源统一管理是党中央新时期治水方针的必然要求，通过分析水资源统一管理的基本内涵，提出了水资源统一管理模式的改革建议，并简要说明了流域管理在水资源统一管理中的地位、作用及流域管理与区域管理的相互关系。
关键词 水资源统一管理 内涵 流域管理
国家新颁布的《水法》第十二条指出“国务院水行政主管部门负责全国水资源统一管理和监督工作”。
１９９８年，国务院机构改革方案中明确：“水利部统一管理全国水资源（含空中水、地表水、地下水）”，确立了水行政主管部门统一管理城乡水资源的原则。
江泽民总书记多次强调“人无远虑，必有近忧”（１９９０年６月批示，１９９８年５月批示），“要坚持依法治水的原则，研究制定有关法规，依法调整和规范黄河治理开发与管理工作中各方面的关系，统一规划，统一管理水资源，严格监督执法”（１９９９年在黄河治理开发工作座谈会上的讲话），“积极推进水资源管理方式转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的水资源管理新体制”（１９９９年中央人口资源环境工作座谈会上的讲话），“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率。”（２００２年中央人口资源环境工作座谈会上的讲话）。
由此可见，水资源统一管理体现了党中央新时期的治水方针，是法律法规赋予我们水利人的崇高职责，是经济社会赋予我们水利人的神圣使命，现根据学习党中央治水方针和有关水法规，就水资源统一管理谈几点体会。
一、水资源统一管理是党中央新时期治水方针的必然要求
根据党中央、国务院制定的治水方针和政策，水利部党组在总结治水经验、深入分析宏观形势的基础上，提出从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展这一新的治水思路。实施这一思路的主要支撑就是水资源统一管理。
１．实现水资源统一管理才能坚持人与自然的协调与和谐，达到水资源的可持续利用
水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可代替性、经济上的利害两重性等特点。而循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性。水资源始终在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中，这就要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。历史上大量事实证明，对水资源的无节制开发利用，导致江河断流、地下水超采、地面沉降；过度地围湖造地、侵占河道、湖洼，降低了河湖调蓄能力和行洪能力，加剧洪涝灾害；大量污水不经处理排放，超过河湖自净能力，水体污染，水生生物被破坏等，都是人类违背了水资源的自然属性和水资源利用的一般规律，导致水生态系统循环的破坏，最终又转变为水对人类的加剧侵害。因此，要实现人与水的协调与和谐，必须根据水的自然属性，把水的利用作为一个完整的系统进行统一管理，协调好供、用、排各环节的关系，在不违背水的自然规律基础上，统一规划、合理布局，以水资源的良性循环再生，实现水资源的可持续利用。
２．实现水资源的统一管理，提高水资源和水环境的承载能力，统筹解决各种水问题
水资源在降水—径流—蒸发这个自然水文循环中，人类可利用的径流是有很大限制的，一旦利用量超过限度，就会导致循环破坏。因此，水资源不可能是“取之不尽，用之不竭”的。新中国成立之初，淮河流域灌溉面积不到６６．６６万ｈｍ２，城市工业生活用水更是微乎其微。到２０世纪８０年代，工农业用水达４００亿ｍ３，而２１世纪初，已达５５０亿～６００亿ｍ３。用水的过量增长势必带来一系列问题。工程水利向资源水利转变的重要标志之一就是由过去无节制扩大供水能力，转变为根据资源情况合理确定产业结构和发展规模，充分考虑生态用水、环境用水，注意节约用水、计划用水、科学用水，提高水资源和水环境的承载能力。
由于水资源利用的分配社会性和用水之间的排他性，加之资源使用成本不合理，决定了用水户只从满足本身的最大需求和追求最佳经济效益的目标出发，不可能实现资源的最优配置、节约与保护。因此，要使水资源得到合理开发、利用、节约和保护，只能由国家进行宏观调配，协调地表水与地下水、上下游、左右岸、干支流之间的相互影响；协调生产、生活、生态环境用水比例及用水户之间的相互影响；协调供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、地下水回灌等涉及水事务之间的相互关系，才能坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防汛抗旱并举，提高水资源的承载能力，适应国民经济发展和人民提高物质文化生活的需要。
３．实现水资源统一管理，是积极探索水权理论，培育适应社会主义市场经济体制下水市场的需要
在水资源短缺问题日益严重的情况下，强化节约用水，搞好水资源的优化配置，不仅要依靠行政、法制、科技手段，而且要采取经济手段。发挥市场机制的作用，迫切需要解决水资源开发利用中的产权归属、收益、经营问题，需要解决用水指标、定额、基本水价、节水奖励、浪费处罚问题等等。只有实现水资源的统一管理，这些问题才有可能从全局出发统筹解决。
二、水资源统一管理的基本内涵
１．水资源统一管理的基本概念
关于水资源管理的定义和内容，国内外专家学者有很多论述，冯尚友同志认为：水资源管理是为可支持实现可持续发展战略目标，在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中，所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动的总称。
笔者参考国内外有关资料认为，水资源管理不仅是这一系列活动的总称，还是一个过程，是鼓励水、土地和相关资源的合作开发与管理，以求得以平等的方式，不损害关键生态环境的持续性，取得最大经济和社会效果的一个过程。也是统一考虑上下游、左右岸、地表水与地下水、水质与水量等因素，促使不可持续的资源管理向可持续的资源管理转移的一个过程。
这里所说的统一，是以流域为单元的包括自然系统的统一和社会系统的统一。自然系统的统一主要是：水、土资源管理的统一，地表水与地下水管理的统一，缺水区与丰水区（相对）管理的统一，人类活动与自然生态活动管理的统一，水质与水量管理的统一，淡水与海水（含滨海区）的统一。社会系统的统一主要是：国家开发政策中跨部门的统一，水资源承载能力与经济社会发展需求的统一，不同区域（上下游、左右岸、城乡）相关利益的统一，水资源相关政策（开发、利用、节约、保护）决策原则的统一，除害、兴利的统一，取用水与排水管理的统一。
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２．水资源统一管理的原则与手段
水资源统一管理的目的是实现水资源的可持续利用，促进经济与社会的协调发展。因此，必须遵循公平分配资源、开发利用程度与规模不超过水资源和环境的承载能力、维持生态生物的生命力与多样性和因地制宜地科学管理原则，具体有以下４条：
（１）开发水资源、防治水患和保护环境一体化。开发水资源是为了满足人民和国民经济发展需要，防灾减灾和保护环境是为了支持和维护资源的持续生成和全社会的有序发展。三者是可持续发展战略的有力支柱，缺一不可。开发是人类永恒的活动，而防治和保护则是开发利用的必要条件。
（２）全面管理地表水与地下水和空中水。地表水、地下水和空中水具有互补转化和相互影响的关系，尤其是地表水、地下水往往都是水资源开发利用的直接对象。利用水的流动性和储存条件，联合调度，统一配置和管理地表水和地下水，保护水资源、水环境、防治水污染和提高水的利用效率是非常必要的。
（３）开源与节流并重。我国人多水少，人均水资源量仅相当于世界的１／４，黄河、淮河、海河流域水资源量更少，且时空分布不均，增加了水资源开发利用难度，且短缺与浪费并存，用水与污染同在，严重影响我国水资源利用效率。只有开发与节约、利用与保护并重，才能不断提高水资源的承载能力，保障当代人和后代人的用水需要。
（４）发挥组织、法制、经济和技术管理的配合作用。
水资源统一管理系统是一个非常复杂庞大的管理体系，涉及自然、社会诸多方面，管理措施必须采用多种手段相互配合，相互支持，才能达到水资源可持续利用的目的，常采用的手段主要有法律手段、行政手段、经济手段、科技手段及宣传教育手段等。
法律手段在社会主义市场经济条件下是水资源管理的基础手段。从水资源的产权到水资源管理体制、管理组织形式，从综合利用规划到水资源管理、水环境保护、防汛抗旱调度、控制性工程管理、水利财政管理、水行政执法等范围都需要通过立法，划清各部门的责权利关系，从而规范上下级和各部门之间的行为。
由于水的流动性和不确定性，常出现水灾、旱灾、突发的水污染和公害事件及水事纠纷等，需要紧急调动人力、物力、财力进行防灾、抗旱。需要协调地区、部门间的水事矛盾，又需要用行政手段对水资源管理经常性的事务进行处理。
经济手段也是水资源管理的重要手段。搞好水资源的优化配置，需要采取经济手段，建立合理的水价形成机制，发挥价格的经济杠杆作用。通过研究水资源开发利用过程中的产权归属、产权收益和产权经营问题，逐步建立水权交易市场，实行水权有偿转让，对于推动节约用水，促进水资源向高效率、高效益方向流动具有十分重要的意义。
科技手段和宣传教育手段也是搞好水资源统一管理的重要手段，依靠科技进步，采用新理论和新方法，与时俱进，不断创新。通过各种媒体宣传水法规，提高生态环境和水意识，使全社会都珍惜水、保护水等。都是对法律、行政、经济手段的有力支持和补充。
３．水资源统一管理的主要内容
（１）产权管理。《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。作为国务院水行政主管部门的水利部，主要代表国家管理好水资源所有权，并应制定规章和政策，对与水资源所有权相关的占有权、开发权、经营使用权、处置权等进行界定和规范。
（２）水资源合理配置管理。水资源因不同于其他资源的自然属性，决定了水资源的合理配置既不同于一般商品，完全由市场机制来配置，也不同于其他专用性的稀缺资源，完全由国家计划配置。在水资源配置过程中，如何把握好公平与效益、兴利与除害、近期与长远，同时使经济、社会、资源、环境协调，使水资源配置获得最大的社会效益，是水资源统一管理的重要而复杂的问题。
（３）水资源政策管理。就是为实现水资源持续利用而制定和实施的方针政策管理，包括宏观和微观管理的诸多方面，涉及天然水资源子系统、社会经济子系统和水资源管理子系统。当前政策管理中迫切需要解决的问题是流域管理政策的建立、完善和流域管理与区域管理之间政策的协调。
（４）水资源组织和协调管理。新《水法》第十三条规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”在我国，“一龙管水，多龙治水”的管理体制，是切合当今国情的必然选择。要完善和健全以河流流域为单元的水资源统一管理体制，必须加强与农业、林业、环保、国土资源、建设等部门协调，争取这些部门的支持。
（５）水资源开发利用与保护管理。水资源开发利用管理是指地表水、地下水的开发与利用全过程的管理，包括规划、可行性研究、初设等前期工作，工程施工及竣工验收等建设管理及工程运行管理。水资源保护管理是指用水质量、水生态系统及河湖沿岸生态系统保护管理。当前，尤其要加强对水利行业外的水资源开发、利用与保护的管理，适应水资源统一管理的新形势。
（６）水资源信息与技术管理。加强水文观测、水质监测、水情预报、工程前期调研和运行管理跟踪监测等水资源基础工作，建立水资源综合管理信息系统，应用新技术、新方法，建立水资源调查、评价、预测、配置、调度等体系。
三、水资源统一管理模式构想
《水法》第十二条指出：“国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制。”第十五条指出：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”这基本上给我国的水资源统一管理模式定下了基本原则。就是：（１）水资源自然属性决定了水资源统一管理必须以流域为单元。（２）我国的实际情况表明流域管理离不开区域管理。（３）区域管理必须服从流域管理。
１．国外典型的水资源管理模式
（１）议会型——“三三制”流域管理委员会，如澳大利亚墨累—达令流域、法国的流域委员会。
（２）综合型——法人团体或公共管理机构，如英国的泰晤士河水务局、西班牙的流域水文地理委员会、日本的琵琶湖水源开发公团等。
（３）高度集中型——流域管理具有政府的某些权力，又有企业的灵活性和主动性，如美国的田纳西，印度、墨西哥、斯里兰卡等国也有类似的管理模式。
２．海委推荐新型水资源管理模式
接近议会型的管理模式。成立国家水资源管理机构。流域内各省地方政府、国家有关部委组成的流域管理委员会，业务指导、监督流域管理机构。国家水资源管理机构垂直领导流域管理机构。实质上与现行的水利部派出机构仅多了一个议事部门——流域管理委员会。
３．改革建议
海委推荐的新型水资源管理机构，融合了国外流域水资源统一管理先进经验，又兼顾了中国具体国情，可以作为现状流域机构的改革方向，但更理想一点的改革方案，应是流域管理委员会垂直领导流域管理机构，且流域管理委员会中必须由国家水资源管理机构起主导作用，并吸收社会地位较高的用户协会领导参加。理由是：
（１）能够真正发挥流域管理委员会的民主协商和科学决策能力。
（２）有利于制定统一的流域管理法规。国外的许多成功经验都表明，流域立法成功与否，是流域统一管理的关键。
（３）淮河流域水资源保护领导小组这几年的运作表明，流域管理委员会必须依托强有力的办事机构——流域管理机构，才能真正发挥作用。至于国家水资源管理机构可以通过流域管理委员会，表达国家水资源管理机构的决策意图。
（４）有利于调动有关部门和基层公众的积极性，增强公众对政府行为的认同，使管理更加有效。
四、流域水资源统一管理的地位与作用
１．按流域管理是水资源自然特性的客观要求
（１）水资源的流动性和流域性，决定了水资源按流域统一管理的必然性。
（２）水资源的自然统一性，表现为河水与河槽、左右岸、上中下游、支流与干流、水量与水质、地表水与地下水等多样性的统一。利益和灾害具有转移性，要求社会按流域实行统一管理。
（３）流域水资源的多功能统一性，防洪、发电、供水、航运、灌溉、养殖、旅游、生态环境等多种使用价值和功能，往往会相互影响，甚至互为矛盾，需要从流域全局出发，争取最佳综合效益。因此，为了实现最佳效益，必须实行流域的统一管理。
２．我国的特殊国情和水情决定水资源必须按流域统一管理
（１）我国人均、亩均水资源占有量少，区域分布极不均衡，年内和年际变化大，跨省河道多等自然特性要求水资源必须按流域统一管理。
（２）水资源的流域特性和所有权归国家所有的不可分割性决定了水资源要按流域统一管理。
（３）现代化建设对水资源利用的需要迅速增长，对水质、水环境质量要求越来越高，对防洪和经济安全的要求越来越高，都迫切需要水资源按流域统一管理。
（４）社会主义市场经济体制要对各利益主体在开发利用水资源过程中，强化以流域为单元的水资源统一规划、开发、协调和监督管理。
３．强化流域管理，必须依赖区域管理
（１）流域不是一级政府，需要政府管理的必须是区域管理。
（２）长江采砂、黄河水量调度管理的经验表明，流域管理主要是强调宏观、协调和监督管理，具体实施管理主要靠地方政府。
（３）要贯彻流域治理开发方案，必须通过区域管理克服本地主义观念，才能获得流域管理的最佳效果。
（作者为水利部淮河水利委员会主任、教授级高级工程师）
参考文献：
１ 冯尚友．水资源持续利用与管理导论．北京：科学出版社，２０００．７．
２ 王志民等．海河流域水资源管理研究．天津：天津出版社，２００１．１．
来自：水网中国 www.watering.cn
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